Alexander Klose, Law & Society Institute Berlin, Humboldt Universität

I.       Allgemeines

Ziel des Gesetzes ist die Herstellung von Chancengleichheit für Menschen mit und ohne Migrationshintergrund. Gleiche Chancen bestehen insbesondere dort nicht, wo Entscheidungen – sei es die schulische Beurteilung, sei es der Abschluss eines Ausbildungs- oder Arbeitsverhältnisses, sei es die Vergabe von Subventionen – nicht individueller Eignung, Befähigung oder fachlicher Leistung, sondern mittelbar oder unmittelbar (auch) von der tatsächlichen oder zugeschriebenen ethnischen Herkunft der zu Beurteilenden abhängig gemacht werden. Ethnische und rassistische Diskriminierungen stehen daher nicht nur im Widerspruch zur Berliner Landesverfassung, zum Grundgesetz und zum europäischen Antidiskriminierungsrecht (dazu sogleich), sondern sind auch zentrale Hindernisse für Integration und Partizipation von Menschen mit Migrationshintergrund.

Die EU-Antirassismusrichtlinie (RL 2000/43/EG), die ethnische und rassistische Diskriminierungen in öffentlichen und privaten Bereichen gleichermaßen verbietet, wurde für staatliches Handeln auf Bundes- und insbesondere auf Landesebene bisher nur scheinbar umgesetzt.[1] Dies gilt insbesondere für den öffentlichen Bildungssektor, der weitgehend im Zuständigkeitsbereich der Länder liegt, so dass diese für die Umsetzung der europäischen Vorgaben verantwortlich sind. Zwar sind Diskriminierungen an den Berliner Schulen, Hochschulen und Volkshochschulen nach Landes- und Bundesrecht (und mehr als sechs Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist wohl auch nach Gemeinschaftsrecht) verboten. Pflicht des Landesgesetzgebers ist es jedoch, diese Diskriminierungsverbote in den einzelnen Lebensbereichen zu konkretisieren und durch die Statuierung von Beschwerderechten und Maßregelungsverboten sowie von Regeln zur Beweislast und zur unterstützenden Tätigkeit von Verbänden die Voraussetzungen für ihre Durchsetzung zu schaffen.[2]  Entsprechendes gilt dort, wo das Land Berlin Güter und Dienstleistungen zu Verfügung stellt und dabei öffentlich-rechtlich handelt, wie etwa bei der Zuweisung von Kindergartenplätzen, der Vergabe von Sozialwohnungen oder der Gewährung von Subventionen.

Auch bei der Durchsetzung der bestehenden Diskriminierungsverbote im Verhältnis der Bürger/innen untereinander ist der Landesgesetzgeber gefordert: Dies gilt zunächst für das von den Ländern ausgeführte Gewerberecht. Hier lässt sich im Wege der Auslegung der allgemeinen Vorschriften z.B. im Gaststättenrecht zwar begründen, dass ein/e Gewerbetreibende/r unzuverlässig ist, wenn er Kund/innen in der Vergangenheit diskriminiert hat und dies voraussichtlich auch in Zukunft tun wird, doch liegt es im Interesse einer einheitlichen Rechtsanwendung im Bereich der Gewerbeaufsicht, diese Rechtsauffassung im Wege der Ausführungsverordnung verbindlich zu machen.[3] Bei Subventionen oder öffentlichen Aufträgen sollte deren Vergabe an die Befolgung der Diskriminierungsverbote durch den/die Subventionsempfänger/in gebunden sein. [4]

Obwohl in den genannten Problemfeldern bereits – aus Landesmitteln finanzierte – Gutachten mit konkreten Regelungsvorschlägen vorliegen, erklärt das PartIntG den Ausschluss von Benachteiligungen in § 1 Abs. 1 zwar zu seinem Ziel – Regelungen zur Bekämpfung ethnischer und rassistischer Diskriminierungen sucht man in den folgenden Paragraphen dann aber vergeblich.

 

II.    Zu den einzelnen Vorschriften

1.      Begriffsbestimmung (§ 2)

In § 2 PartIntG wird eine neue „Berliner Definition“ des Migrationshintergrundes eingeführt, deren wesentlicher Unterschied zu der seit fünf Jahren insbesondere vom Statistischen Bundesamt etablierten Definition darin besteht, dass u.a. deutsche Kinder von hier geborenen Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit nicht mehr erfasst werden. Dies wirft Fragen auf, die in der Entwurfsbegründung (S. 16) mit dem bloßen Verweis auf Kritik an der Mikrozensusdefinition nicht beantwortet werden.

Nachvollziehbar erscheint auf den ersten Blick die Unterscheidung zwischen Menschen mit bzw. ohne eigene Wanderungserfahrung.[5] Doch bereits bei den Menschen, die dieser ersten Zuwanderer/innengeneration zugerechnet werden, seien es Italienier/innen, Spanier/innen oder Türk/innen, bildet die Wanderungserfahrung nur eine Facette ihrer Identität. Mit jeder weiteren Generation – und innerhalb jeder Generation in unterschiedlicher Art und Weise – wird diese Wanderungserfahrung dann von Erfahrungen im Aufnahmeland überlagert. Neuere Untersuchungen zeigen, dass sich die Lebenswelten der Enkel aber auch bereits der Kinder der Menschen, die nach Deutschland eingewandert sind, immer stärker in soziokulturelle Milieus ausdifferenzieren. Dass die (Fremd)Zuschreibung eines – wie auch immer definierten – „Migrationshintergrundes“ hier (auch) als Zumutung und Ausgrenzung erlebt wird, überrascht nicht.

Dem steht die Erkenntnis gegenüber, dass sich das Betroffensein von ethnischer und rassistischer Diskriminierungen – auch und gerade im Bereich Bildung – nicht auf die ersten beiden Generationen beschränkt. Typische Diskriminierungsmuster knüpfen nicht  an Staatsangehörigkeit oder Aufenthaltsdauer, sondern an weitgehend unveränderliche Merkmale wie z.B. den Namen oder das Aussehen an, die auch in der dritten oder vierten Generation noch relevant sein können.

Es stellt sich also die Frage, welchem Zweck der so definierte Migrationshintergrund dienen soll. Würde es um die Förderung bestimmter Personengruppen gehen, wäre das Konzept des Migrationshintergrundes – unabhängig von der Einbeziehung der dritten Generation –problematisch, da es Unterscheidungen reproduziert, die eigentlich überwunden werden sollen. Geht es aber um die Schaffung, Gewährleistung und Überprüfung von Chancengleichheit, so führt letztendlich kein Weg am Rückgriff des Gesetzgebers auf die Kriterien vorbei, die Benachteiligungen tatsächlich zugrunde liegen. Eine Beschränkung auf die ersten beiden Generationen überzeugt dann jedoch nicht.[6]

2.      Geltungsbereich (§ 3)

§ 3 Abs. 2 PartIntG regelt nur den Fall, dass das Land Berlin juristische Personen des Privatrechts hält oder erwirbt. Nicht erfasst ist dagegen der Fall der Privatisierung bisher staatlicher Einrichtungen. Analog zu § 1 Abs. 4 und 5 Landesgleichstellungsgesetz (LGG) sollte der Geltungsbereich des Gesetzes daher wie folgt ergänzt werden.

§ 3 Abs. 3 n.F.: Errichtet das Land Berlin juristische Personen des privaten Rechts oder werden durch ein Gesetz Einrichtungen des Landes Berlin in juristische Personen des privaten Rechts umgewandelt, so sollen Maßnahmen, die den Grundsätzen des § 4 PartIntG entsprechen, im Gesellschaftsvertrag bzw. im Gesetz vorgesehen werden.

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen eine solche Regelung bestehen nicht. Auch ist nicht ersichtlich, warum zwar die im LGG geregelten umfangreichen Maßnahmen (Frauenförderpläne, Entscheidungs- und Reservierungsquoten, Arbeitszeitregelungen etc.) nicht aber die Grundsätze des § 4 PartIntG übertragbar sein sollen. (vgl. Entwurfsbegründung S. 35).

Auch dort, wo das Land Berlin staatliche Leistungen gewährt, sollten die Grundsätze des PartIntG als Teil der Grundpflichten, die ein/e Zuwendungsempfänger/in zu erfüllen hat, analog zu § 3 Abs. 3 Bundesgleichstellungsgesetz (BGleiG) zu beachten sein:

§ 3 Abs. 4 n.F.: Bei der Gewährung von freiwilligen staatlichen Leistungen durch Dienststellen des Landes Berlin an institutionelle Leistungsempfänger soll durch vertragliche Vereinbarungen sichergestellt werden, dass die Leistungsempfänger die Grundsätze von § 4 PartIntG beachten.

Der (unverbindliche) Hinweis im sog. Eckpunktepapier darauf, dass der Grundsatz der interkulturellen Öffnung in Förderrichtlinien und -programmen sicherzustellen ist (Entwurfsbegründung, S. 36), reicht dagegen nicht aus.  

3.      Gleichberechtigte Teilhabe und Interkulturelle Öffnung (§ 4)

Angesichts der Erfahrungen im Bereich der Frauenförderung und des Gender-Mainstreaming bestehen Zweifel an der Wirksamkeit von § 4 PartIntG.

So ist aus der Umsetzung der Landesgleichstellungsgesetze bekannt, dass Veränderungsprozesse in der Verwaltung in besonderer Weise von der Unterstützung durch Dienstkräfte mit Leitungsfunktionen abhängig sind. Daher genügt es nicht, wenn die interkulturelle Öffnung in § 4 PartIntG als Aufgabe der Einrichtung insgesamt beschrieben wird. Stattdessen sollte eine Vorschrift analog zu § 3 Abs. 1 S. 2 LGG ergänzt werden.

§ 4 Abs. 1 S. 3 n.F.: Gleichberechtigte Teilhabe und interkulturelle Öffnung sind besondere Aufgabe der Dienstkräfte mit Leitungsfunktionen und bei der Beurteilung ihrer Leistung einzubeziehen.

Das in § 4 Abs. 2 PartIntG geregelte „Integrationsmainstreaming“ bei Gesetzes- und Verordnungsvorhaben muss verfahrensmäßig und institutionell abgesichert werden. Dafür bedarf es nicht nur einer entsprechenden Regelung im Besonderen Teil der Gemeinsamen Geschäftsordnung  für die Berliner Verwaltung (GGO II), sondern auch entsprechender Zuständigkeiten auf der Leitungsebene der einzelnen Senatsverwaltungen.  

4.      Bezirksbeauftragte für Integration und Migration (§ 7)

§ 7 PartIntG regelt die Aufgaben der Bezirksbeauftragten vor allem mit Blick auf deren Vorschlags- und Mitwirkungsrechte gegenüber den Bezirksverwaltungen. Erst in § 7 Abs. 4 PartIntG am Ende wird erwähnt, dass auch Einzelpersonen sich mit Problemen an die Bezirksbeauftragten wenden können. Angesichts der nach wie vor bestehenden Defizite im Bereich einer flächendeckenden und wohnortnahen Antidiskriminierungsberatung sollten die Bezirksbeauftragten von bloßen „Ansprechpartner/innen“ (Entwurfsbegründung, S. 22) zu Ombudspersonen für Chancengleichheit ausgebaut werden. Daher sollte in § 7 folgender Absatz eingefügt werden:

§ 7 Abs. 5 n.F.: Die Bezirksbeauftragten nehmen Beschwerden über ethnische und rassistische Diskriminierungen entgegen. Sie beraten die Betroffenen über Ansprüche und die Möglichkeiten des rechtlichen Vorgehens im Rahmen der gesetzlichen Regelungen zum Schutz vor Benachteiligungen und vermitteln Beratung durch andere Stellen.

5.      Evaluationsklausel

Im Sinne „guter Gesetzgebung“ sollte auch das PartIntG einer regelmäßigen Evaluation und Verbesserung unterliegen. Zu diesem Zweck ist der/die Beauftragte des Senats von Berlin für Integration und Migration zu verpflichten, alle fünf Jahren einen schriftlichen Bericht über die Umsetzung des  PartIntG gegenüber dem Abgeordnetenhaus zu erstatten. Zu diesem Bericht ist rechtzeitig eine Stellungnahme des Landesbeirats für Integrations- und Migrationsfragen einzuholen.

§ 5 Abs. 5 n.F.: Der oder die Beauftragte legt dem Abgeordnetenhaus von Berlin nach Anhörung des Landesbeirats für Integrations- und Migrationsfragen alle fünf Jahre einen Bericht über die Umsetzung der in § 1 Abs. 1 PartIntG genannten Ziele vor und macht Empfehlungen zu deren Verbesserung. 

 

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[1] Von einer „Mogelpackung“ spricht insoweit die Direktorin des Deutschen Instituts für Menschenrecht mit Blick auf § 2 Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes (AGG), der den Anwendungsbereich des Gesetzes regelt: Rudolf, Beate (2007), in: Rudolf, Beate / Mahlmann, Matthias (Hrsg.), Gleichbehandlungs-recht. Handbuch, § 6 (Gleichbehandlungsrecht und öffentliches Recht), Nomos, S. 187.